La nueva Política Agraria Común (PAC) comenzó a aplicarse en el Estado español en el año 2023 y ha estado en el centro de las protestas agrarias de este año a la vez que continúa siendo objeto de debate político, tanto institucional como entre los movimientos sociales.

* Marta Soler Montiel es profesora de economía agraria en la Escuela Técnica Superior de Ingeniería Agronómica de la Universidad de Sevilla y del Máster de Agroecología de la Universidad Internacional de Andalucía (UNIA). Sus líneas de investigación abarcan la agroecología, la economía ecológica y los feminismos desde perspectivas decoloniales. Forma parte del Consejo de Redacción la revista Economía Crítica.

Albert Massot (2022) identifica tres etapas en la evolución de la PAC. Una primera, hasta 1992, orientada al productivismo agrario, una segunda, entre 1992 y 2023, de reformas para adaptar la PAC al nuevo contexto de la globalización, y una tercera etapa que se abre con la reciente reforma de la PAC centrada en la sostenibilidad ante el reto del cambio climático. Siguiendo este esquema temporal, en este artículo hago algunas reflexiones críticas sobre la nueva PAC, centrando la atención en las contradicciones de esta política para poder avanzar en una transición agroecológica con justicia social. Mi argumento central es que, sin un compromiso político real de redistribución radical de las ayudas para reorientarlas hacia un nuevo modelo agroecológico del sistema agroalimentario en su conjunto, la llamada nueva arquitectura verde de la PAC va a contribuir a profundizar y acelerar la concentración económica en el campo al servicio del capitalismo verde.

Los inicios de la PAC productivista

Los objetivos de la PAC se definieron inicialmente en el Tratado de Roma de 1957 y el primer diseño de ayudas se aplicó en 1962, que se mantuvo hasta 1992 con algunos cambios menores. Se trataba de una política de precios garantizados y de intervención de mercados que estimuló la difusión de la capitalización agraria, ya que las fincas buscaban aumentar la producción para maximizar los ingresos. Esta transición a la agricultura industrializada de la denominada revolución verde¹ implicó la crisis de los manejos y organizaciones socioeconómicas campesinas, imponiéndose nuevas formas empresariales orientadas al mercado que reforzaron las dinámicas patriarcales en el campo y generaron un fuerte impacto ambiental. La PAC de esta primera etapa contribuyó de forma decisiva a este cambio al servicio de la industrialización y del consumo en masa al garantizar el abastecimiento alimentario urbano a bajo precio, aunque con un creciente coste ambiental oculto. A la vez que se liberó mano de obra del campo, que emigró para incorporarse a la industria y a los servicios, el abaratamiento de la alimentación contribuyó a liberar poder de compra de la clase trabajadora para productos industriales, impulsando la dinámica de crecimiento económico en la segunda mitad del siglo XX.

«La transición a la agricultura industrializada de la denominada revolución verde implicó la crisis de los manejos y organizaciones socioeconómicas campesinas, imponiéndose nuevas formas empresariales orientadas al mercado que reforzaron las dinámicas patriarcales en el campo y generaron un fuerte impacto ambiental»

Las subvenciones de la PAC ¿para quién y para qué?

El modelo agroganadero industrializado continúa siendo el dominante en la actualidad, aunque inserto en cadenas agroalimentarias globalizadas y en crisis. Formalmente, desde su inicio, las ayudas de la PAC se han abonado a quienes realizan actividades agroganaderas. Sin embargo, es importante tener presente que este dinero queda poco tiempo en manos de agricultores y ganaderos, ya que estas ayudas se destinan en buena medida a la compra de insumos agroganaderos y terminan rápidamente en manos de las principales corporaciones de semillas, fertilizantes, fitosanitarios, piensos, maquinaria, etc. Por otra parte, una vez liberados los precios de venta agroganaderos en las últimas reformas, las ayudas permiten la venta de los productos a la industria y a la distribución a precios reducidos. Esto se traduce en un reducido valor añadido y una limitada renta agraria, sostenidas por la PAC, que son piezas fundamentales para los beneficios empresariales de las principales corporaciones agroalimentarias (ETC, 2022).

Pese a no ser los verdaderos beneficiarios, las subvenciones de la PAC, hoy como ayer, garantizan la renta agraria. El sector no deja de decirlo: sin subvenciones la mayoría de las explotaciones no serían viables. Hay que añadir que no serían viables con sistemas de manejo intensivos e integradas en cadenas globales de valor donde se produce un doble estrangulamiento del sector agroganadero: entre el oligopolio de los insumos y de la industria de transformación y el de la distribución comercial, verdaderos beneficiarios de la PAC.

«El dinero de la PAC queda poco tiempo en manos de agricultores y ganaderos, ya que estas ayudas se destinan en buena medida a la compra de insumos agroganaderos y terminan rápidamente en manos de las principales corporaciones de semillas, fertilizantes, fitosanitarios, piensos, maquinaria...»

La inserción de la PAC en la globalización

La PAC se reformó entre 1992 y 2023 con la finalidad de adaptarse al nuevo contexto de la globalización presionada por las exigencias del Acuerdo Agrario de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Además de reducir aranceles para fomentar el comercio internacional, la Unión Europea (UE) firmó el Acuerdo Agrario de la OMC, comprometiéndose a reducir el gasto en las ayudas agrarias y liberar los precios agrarios. Todos estos cambios respondían a las nuevas exigencias de las empresas multinacionales que impulsan la globalización agroalimentaria. Las pequeñas explotaciones agroganaderas, en todo el mundo, se vieron sometidas a una competencia internacional sin precedentes que explican la creación de La Vía Campesina en defensa de la soberanía alimentaria como propuesta política alternativa.

En ese momento comenzó la retórica verde de la PAC para justificar las subvenciones ante la OMC con la finalidad de evitar un ajuste brusco en el sector agrario europeo, defender la capacidad productiva y consolidar la posición de dominio en los mercados agroalimentarios globales de la UE (Soler Montiel, 2007). Las medidas vinculadas a la protección medioambiental y al desarrollo rural son prácticamente las únicas medidas que la OMC considera que no distorsionan los mercados. Los precios garantizados desaparecen en sucesivas reformas y son sustituidos, primero, por pagos directos por hectárea o cabeza de ganado en 1992 y, más tarde, por ayudas desacopladas en forma de derechos, que son pagos por hectárea con importes variables según las ayudas pasadas de cada agricultor o agricultora. En la reforma de 2003 se aplicó inicialmente el pago único y en la reforma de 2013 el pago básico con unos importes muy reducidos, ya que se repartían con un pago verde en una reforma multipago con requisitos crecientes. Las exigencias para cobrar las ayudas aumentaron, sobre todo, a partir de 2003 con las normas de condicionalidad que incluyen requisitos legales de gestión y buenas prácticas agrarias que hacen admisibles las ayudas de la PAC ante la OMC.

«Las pequeñas explotaciones agroganaderas, en todo el mundo, se vieron sometidas a una competencia internacional sin precedentes que explican la creación de La Vía Campesina en defensa de la soberanía alimentaria como propuesta política alternativa»

La inserción del sector agroganadero europeo en la globalización se resume en precios inciertos y, en muchos casos, decrecientes en mercados globales, en costes de producción crecientes en modelos cada vez más dependientes de insumos industriales y en menor autonomía debido a la inserción subordinada en las cadenas agroalimentarias globales. A ello se unen unas ayudas de la PAC de importe decreciente y cada vez más selectivas, con crecientes requerimientos burocráticos y exigencias verdes, como es el caso de la diversificación de cultivos, las superficies de interés ecológico o la condicionalidad. El rechazo del sector agroganadero a las medidas ambientales de la PAC se explica por una confluencia de factores que incluyen el que se asocien a costes crecientes y sin beneficios monetarios inmediatos, a la ausencia de un asesoramiento técnico eficaz, dada la falta de voluntad política, y a las presiones políticas de las corporaciones de insumos agrícolas que veían amenazado su mercado.

Desde una perspectiva ecológica, estas exigencias han sido acusadas de retórica verde, ya que el sector las ha adoptado sin convicción y realizando los mínimos cambios formales necesarios para seguir cobrando el mayor importe posible de las ayudas de la PAC, además de porque hay evidencias de que estos cambios en la PAC no han implicado mejoras medioambiente (Tribunal de Cuentas Europeo, 2021). La transición agroecológica en la UE sigue siendo lenta, ya que predomina la agricultura ecológica empresarial con orientación exportadora e inserta en las cadenas globales de valor frente a las producciones agroecológicas a pequeña escala orientadas a mercados locales que continúan siendo minoritarias. Sin embargo, en esta etapa, la UE consolida su posición de dominio en los mercados agroalimentarios globalizados compartiendo con Estados Unidos la posición de primeros importadores y exportadores de alimentos en términos monetarios.

«La transición agroecológica en la UE sigue siendo lenta, ya que predomina la agricultura ecológica empresarial con orientación exportadora e inserta en las cadenas globales de valor frente a las producciones agroecológicas a pequeña escala orientadas a mercados locales que continúan siendo minoritarias»

La nueva PAC ante el reto de la sostenibilidad agroalimentaria con un
presupuesto menguante

Para comprender la nueva PAC es importante contrastar lo que se dice y lo que se hace. En el nuevo Marco Financiero Plurianual 2021-2027, la UE toma la decisión de no aumentar el presupuesto europeo en su conjunto, siendo el presupuesto para el año 2027 solo un 1% mayor al del 2021 y con presupuestos menores para los años intermedios. Para la PAC la decisión es recortar, siendo el presupuesto de 2027 un 13,7% inferior al de 2021, pasando de representar el 34% del presupuesto europeo en 2021 al 29% en 2027 (Comisión Europea, 2019).

Sin consenso y ni siquiera debate institucional explícito sobre el modelo agroalimentario hacia el que se quiere avanzar, y con un presupuesto de la PAC menguante, parece claro que el reto de la sostenibilidad agroalimentaria se pretende afrontar con un ajuste de mercado y no con una política activa de transición agroecológica sostenible con criterios de justicia social. Esto se pone de manifiesto si prestamos atención a las contradicciones asociadas a las principales medidas de la nueva PAC.

«El reto de la sostenibilidad agroalimentaria se pretende afrontar con un ajuste de mercado y no con una política activa de transición agroecológica sostenible con criterios de justicia social»

La Ayuda Básica a la Renta para la Sostenibilidad de la nueva PAC

El sistema de derechos de ayudas directas de la PAC en las reformas anteriores se ha adaptado en la nueva reforma con el nuevo nombre de Ayuda Básica a la Renta para la Sostenibilidad (ABRS). En la anterior PAC se habían definido 50 regiones de pago con el objetivo de ir avanzando hacia la convergencia del importe de estas ayudas directas dentro de estas regiones. La nueva PAC ha reducido las regiones a 20 y exige una mayor convergencia de los importes de los derechos para el cobro de la ABRS, lo que ha generado una fuerte oposición por parte de quienes están viendo reducirse sus ayudas.

Esta convergencia de los importes de los derechos se ha mezclado, confundiéndose, con el debate sobre la equidad en la distribución de las ayudas. En la actualidad la propia UE reconoce como problema el que el 80% de las ayudas se concentren en el 20% de las personas beneficiarias. Esta desigualdad es estructural a la PAC y se ha mantenido a lo largo de las distintas reformas. Inicialmente, en un contexto productivista, las grandes propiedades eran las que más producían, no tanto (o no solo) por los mayores rendimientos, sino por las mayores superficies, por lo que acaparaban las ayudas en un sistema de precios garantizados. Esto hizo que, además, muchas tuvieran elevados importes de derechos, aunque esto variaba según territorios y cultivos. Al pasar al modelo de pagos desacoplados, el número de derechos reconocidos se vinculó a las hectáreas admisibles, por lo que la distribución de las ayudas se mantuvo a favor de las grandes explotaciones². Al desacoplar las ayudas de la producción se permitió cobrar cuantiosas ayudas en grandes explotaciones semiabandonadas que eran titulares de derechos de ayuda. Esto supuso un agravio comparativo adicional para la agricultura a pequeña escala cuyo sustento dependía de poca superficie y que frecuentemente buscaba subsistir con estrategias productivistas aumentando los rendimientos.

«En el debate político se obvia que por mucho que converjan los importes de derechos en las regiones, se mantendrá la desigualdad en la distribución de las ayudas PAC, que continúan ligadas a la superficie y por tanto a la desigual propiedad de la tierra»

En el debate político se obvia que por mucho que converjan los importes de derechos en las regiones³, se mantendrá la desigualdad en la distribución de las ayudas PAC, que continúan ligadas a la superficie y por tanto a la desigual propiedad de la tierra⁴. Sin embargo, la convergencia de los importes medios de los derechos se ha confundido con el debate sobre la desigual distribución de las ayudas de la PAC, aunque ni lo soluciona ni lo mejora, pese a generar trasvases de dinero entre personas beneficiarias con criterios más transparentes y actualizados. Por este motivo, organizaciones defensoras de la agricultura a pequeña escala, como la Coordinadora Europea de La Vía Campesina, proponen poner fin al sistema de ayudas directas vinculadas a derechos a favor de otras ayudas de la PAC que premien prácticas y manejos, combinando criterios ambientales y sociales, como la generación de empleo estable de calidad en las fincas.

La nueva arquitectura verde de la PAC

La nueva PAC fortalece las exigencias ambientales con dos mecanismos. Por una parte, la condicionalidad reforzada que transforma en normas de obligado cumplimiento las exigencias, en principio opcionales, del pago verde de la reforma anterior. Mantener cubiertas vegetales en cultivos permanentes o las exigencias mínimas de rotación y diversificación de cultivos se hacen obligatorias. Por otra parte, a las ayudas agroambientales, que son ayudas de desarrollo rural del segundo pilar de la PAC, se han sumado los ecorregímenes o ecoesquemas, que son ayudas directas por hectárea del primer pilar vinculadas a la realización de prácticas medioambientales. No acogerse a estas ayudas implica, para quienes han venido cobrando las ayudas directas de la PAC, importantes reducciones en los importes, que se viven como una imposición.

«No acogerse a estas ayudas implica, para quienes han venido cobrando las ayudas directas de la PAC, importantes reducciones en los importes, que se viven como una imposición»

A estos cambios se han sumado los objetivos de la “Estrategia europea De la Granja a la Mesa”, que es la pata agroalimentaria del Pacto Verde europeo (Comisión Europea, 2020), que fijan la reducción en un 50% de los plaguicidas químicos y en un 20% los fertilizantes inorgánicos para conseguir una reducción del 50% de las pérdidas de nutrientes, una reducción del 50% de la venta de antimicrobianos y un aumento del 25% de la agricultura ecológica (que no agroecológica). Sin una financiación estable adicional, sin asesoramiento, sin un plan de transición claro e inclusivo y sin ayudas específicas para las fincas de menor tamaño, estos objetivos implican un fuerte ajuste de mercado que expulsará a las fincas de menor tamaño.

Tanto los ecorregímenes como las ayudas agroambientales son ayudas pagadas por hectárea que benefician en mucha mayor medida a las grandes propiedades, que pueden aprovechar las economías de escala y, además, son quienes tienen la capacidad técnica y económica para cumplir las nuevas exigencias sin por ello sacrificar sus estrategias de intensificación. Por otra parte, afrontar nuevas prácticas requiere formación y asesoramiento, así como capacidad económica para asumir las transiciones. Además, los ecorregímenes se han abierto a todo el sector agroganadero y no solo a quienes recibían ayudas directas vinculados a los derechos. En un contexto de ajuste presupuestario, ello implica la reducción de ayudas para las y los beneficiarios históricos de la PAC, lo que afecta en mayor medida a las producciones a pequeña escala.

«Los requisitos de la PAC son incentivos para el abandono de la actividad de las unidades más pequeñas, eliminando competidores para las grandes explotaciones y favoreciendo la concentración económica del sector»

Así, por ejemplo, un olivar superintensivo en regadío, sin apenas mano de obra y con cubierta vegetal en grandes extensiones, puede cumplir con mayor facilidad esos criterios y recibirá un mayor volumen de ayudas que un olivar familiar a pequeña escala que ha seguido una estrategia de intensificación e integración en cadenas globales, que se enfrenta a nuevas prácticas que desconoce y depende de un servicio de asesoramiento, sin formación adecuada, de unas organizaciones agrarias posicionadas políticamente contra estas medidas. Además, si la gran empresa se ha certificado como ecológica, practicando la sustitución de insumos, mientras la agricultura familiar todavía ni siquiera practica la lucha integrada de plagas, las diferencias de ayudas agroambientales a favor de la gran propiedad serán aún mayores.

Con ayudas decrecientes, pagos por hectárea que favorecen a las grandes propiedades y sin servicios eficaces de asesoramiento agroecológico para las producciones a pequeña escala, para las pequeñas fincas la nueva arquitectura verde de la PAC representa importantes barreras de entrada a los nuevos mercados del capitalismo verde. Dicho de otro modo, en la práctica, estos requisitos son incentivos para el abandono de la actividad de las unidades más pequeñas, eliminando competidores para las grandes explotaciones y favoreciendo la concentración económica del sector.

«Esto explica el rechazo de una parte importante de la agricultura y ganadería familiar a la nueva PAC, que ha sido aprovechado por otros agentes del sistema agroalimentario y, sobre todo, por los partidos de extrema derecha»

Esto explica el rechazo de una parte importante de la agricultura y ganadería familiar a la nueva PAC, que ha sido aprovechado por otros agentes del sistema agroalimentario y, sobre todo, por los partidos de extrema derecha. Las grandes multinacionales de los insumos agrarios se presentan como aliadas del sector agrario, aunque en defensa de las ventas de sus productos que se ven amenazadas con los objetivos ambientales. El sector agrario empresarial, que con manejos intensivos ahorra mano de obra utilizando estos inputs industriales, ve amenazados sus negocios y aquí se mezclan grandes y pequeños, aunque la mayoría de los pequeños trabajen directamente sus tierras. Sin embargo, las grandes empresas agrarias tendrán mayor capacidad técnica y económica, además de mayores ayudas de la PAC, para adaptarse al capitalismo verde.

Reflexiones finales

Sin fortalecer los sistemas de asesoramiento para la transición agroecológica y con el actual mecanismo de distribución de las ayudas ligado a las hectáreas, la nueva arquitectura verde de la PAC va a impulsar un ajuste de mercado que expulsará a la agricultura intensiva de pequeña escala, estimulando la concentración económica y el capitalismo verde.

«Una transición agroecológica requiere otra PAC, voluntad política para un cambio profundo para construir sistemas agroecológicos locales para la soberanía alimentaria y una sociedad comprometida desde la cotidianidad de sus cestas de la compra y sus platos de comida»

Una transición agroecológica justa tiene que ser protagonizada por la agricultura familiar y cooperativa a pequeña escala dando protagonismo a mujeres, jóvenes y población inmigrante en plano de igualdad. Pero no se le puede pedir al sector agrario más precario que protagonice en solitario este cambio de modelo en finca, que solo puede ser viable si es acompañado por un cambio en el conjunto de la cadena agroalimentaria. Sólo garantizando nuevos mercados locales que aporten estabilidad y rentas dignas a los nuevos estilos de manejo y a los procesos de transición podremos avanzar en esta necesaria transición. Ello requiere otra PAC, voluntad política para un cambio profundo para construir sistemas agroecológicos locales para la soberanía alimentaria y una sociedad comprometida desde la cotidianidad de sus cestas de la compra y sus platos de comida.

Notas
¹ En España esta transición a la agricultura industrializada comienza durante el franquismo y la PAC viene a consolidarla a partir de 1987 en un contexto de crisis y cambio hacia la globalización económica.
² Los derechos se reconocían a quien realizaba la actividad, aunque fuera en tierras arrendadas y aunque la mayor parte de los derechos estuvieran vinculados a la propiedad y, en todo caso, a las grandes explotaciones.
³ Lo que también ha generado debate sobre las diferentes estructuras de costes según cultivos, localizaciones y estilos de manejo.
⁴ La nueva PAC incorpora un pago redistributivo que es muy poco redistributivo, ya que lo cobran todas las explotaciones grandes y pequeñas, que consiste en un importe diferencial por tramos de superficie con pagos mayores para los primeros tramos. En España esta transición a la agricultura industrializada comenzó durante el franquismo y la PAC viene a consolidarla a partir de 1987.